SEI/IBAMA - 10089607 - Parecer Técnico

COORDENAÇÃO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE EXPLORAÇÃO DE PETRÓLEO E GÁS OFFSHORE

Empreendimento: Atividade de Perfuração Marítima no Bloco FZA-M-59, na Bacia da Foz do Amazonas

Assunto: Análise de proposta de segmentação do processo e emissão de Licença Prévia

Este Parecer Técnico analisa a proposta apresentada pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) de segmentação do presente processo de licenciamento ambiental e emissão de Licença Prévia (LP) para a atividade de perfuração marítima no Bloco FZA-M-59, na Bacia da Foz do Amazonas. A referida proposta foi feita por meio da Carta EXP/AEXP 0014/2021 (SEI 9622512) e anexos (SEI 9622513 e 9622514).

O processo de licenciamento ambiental do Bloco FZA-M-59 foi iniciado em 04/04/2014, com o protocolo da respectiva Ficha de Caracterização da Atividade (FCA) pela BP Energy do Brasil Ltda., empresa originalmente operadora do Bloco.

O Termo de Referência para elaboração do Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) da atividade foi emitido em agosto de 2014, com o protocolo do estudo em março de 2015, acompanhado do requerimento de emissão de Licença de Operação (LO).

O RIMA da atividade foi analisado e aprovado por meio dos Pareceres Técnicos nº 12/2017-COEXP/CGMAC/DILIC (SEI 0056275) e 27/2017-COEXP/CGMAC/DILIC (SEI 0252735).

Em 2017 foram realizadas audiências públicas nas cidades de Belém/PA, Oiapoque/AP e Macapá/AP, devidamente documentadas no processo de licenciamento ambiental.

O EIA da atividade foi analisado por meio dos Pareceres Técnicos nº 106/2017-COEXP/CGMAC/DILIC (SEI 1128781), 176/2018-COEXP/CGMAC/DILIC (SEI 3282273) e 11/2019-COEXP/CGMAC/DILIC (SEI 4149195). Este último, emitido em janeiro de 2019, atestava o atendimento de praticamente todos os itens do EIA, exceto o Plano de Emergência Individual (PEI), que dependia da realização de uma Avaliação Pré-Operacional (APO), devido à grande sensibilidade da área e à situação de risco transfronteiriço. Registre-se que a solicitação de realização de APO já constava do Parecer Técnico nº 106/2017.

Já o Parecer Técnico nº 267/2019-COEXP/CGMAC/DILIC (SEI 6568619), que analisou a resposta da empresa BP ao Parecer Técnico nº 11/2019, apresentou as seguintes conclusões:

“Além da estrutura de atendimento à fauna não ter sido ainda adequada, não há confirmação sobre qual será a unidade de perfuração e tampouco há definição das embarcações de apoio que serão utilizadas, sendo assim, a BP não tem elementos para apresentar o seu Plano de Emergência Individual (PEI) consolidado com os procedimentos de resposta da instalação a um incidente de poluição por óleo.

Deste modo, no momento atual, fica prejudicada a avaliação sobre a viabilidade ambiental do empreendimento e, consequentemente, não há base para a recomendação de emissão da licença de operação para a atividade de perfuração na área pretendida, pois, de acordo com as informações apresentadas pela BP, a licença de operação só poderia ser emitida num horizonte de, pelo menos, um ano e meio, após a realização bem sucedida da Avaliação Pré Operacional (APO) e consequente aprovação do PEI, pré-requisito para concessão de licença de operação, de acordo com o Art. 3º, da Resolução CONAMA nº 398/2008”.

A partir deste ponto, seguiu-se, pela BP, o estabelecimento da estrutura de apoio para resposta à emergência a derramamento de óleo, na qual constava a construção de uma base de atendimento à fauna oleada, o Centro de Tratamento e Reabilitação de Animais Silvestres (CETRAS) da Universidade Federal Rural da Amazônia (UFRA), conforme consta do Parecer Técnico nº 267/2019-COEXP/CGMAC/DILIC. Tal estrutura é condição necessária para realização da APO, ocasião em que se verificará se a empresa tem condições de operacionalizar seu PEI na área em questão, para então aprová-lo.

As obras do CETRAS foram concluídas e entregues à administração da UFRA em 12/02/2021, conforme informado na Carta BRA-bp-HSE-005-2021, datada de 17/02/2021 (SEI 9325794).

Antes disso, em junho de 2020, teve início o processo de transferência da operação do Bloco FZA-M-59 da BP para a Petrobras junto à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), que foi concluído em novembro de 2020. Em 21/12/2020, a Petrobras solicitou a transferência de titularidade do respectivo processo de licenciamento ambiental (SEI 9009873, 9009874).

O processo de licenciamento ambiental da atividade de perfuração marítima no Bloco FZA-M-59, na Bacia da Foz do Amazonas foi instaurado em 2014 e segue o rito estabelecido pela Portaria nº 422/2011 do Ministério do Meio Ambiente (MMA), que dispõe sobre procedimentos para o licenciamento ambiental federal de atividades e empreendimentos de exploração e produção de petróleo e gás natural no ambiente marinho e em zona de transição terra-mar. Especificamente para atividades de perfuração de poços, a Portaria estabelece o rito de licenciamento unifásico, culminando apenas com a emissão de Licença de Operação, em simplificação do rito trifásico previsto pela Resolução nº 237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que inclui as Licenças Prévia e de Instalação (LI).

A Petrobras pleiteia que o processo de licenciamento ambiental “seja segmentado em duas etapas, sendo a primeira concluída a partir da emissão de uma Licença Prévia (LP) com base nas informações disponíveis e aprovadas no processo até o momento. O escopo dessa LP, por sua vez, estabelecerá as condições para emissão da Licença de Operação (LO) que autorizará a realização da atividade de perfuração”.

A empresa tem motivação no fato de que, a partir da conclusão do processo de transferência da operação do Bloco pela ANP, a mesma necessita de um prazo médio de um ano e seis meses para a contratação da estrutura logística necessária para operacionalização do PEI e, consequentemente, para a realização da APO, sem os quais não é possível a emissão de LO. O mesmo ocorre com contratações necessárias à implementação de projetos ambientais exigidos previamente ao início da perfuração (cerca de um ano antes), que igualmente demandam tempo significativo ainda na etapa de planejamento da atividade.

Segundo a empresa, “as questões relacionadas à estruturação da logística necessária para operacionalização da APO, como base portuária, embarcações de apoio e emergência, helicóptero, materiais, insumos e equipamentos para a perfuração, assim como, as informações das instituições/empresas responsáveis pela execução dos projetos ambientais permanecem pendentes, uma vez que as mesmas encontram-se em fase de contratação, conforme informado na reunião de julho de 2020”.

Dentre os fundamentos legais apresentados pela empresa para a proposta de emissão de LP, está o art. 12 da Resolução CONAMA nº 237/1997, que prevê a possibilidade de o órgão licenciador definir “procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação”. Esse dispositivo, segundo a empresa, conferiria “autonomia aos órgãos ambientais para estabelecer procedimentos próprios embasados em regulamentos específicos ou mesmo de forma mais discricionária, guiados por suas atribuições legais, as peculiaridades do caso sob análise e as finalidades do processo de licenciamento”.

A empresa busca, ainda, corroborar este argumento com o art. 2º, §2º, da Instrução Normativa IBAMA nº 184/2008, que estabelece os procedimentos para o licenciamento ambiental federal e dispõe que o IBAMA poderá, em situações específicas, suprimir ou agregar fases ao processo de licenciamento. Registre-se, contudo, que esta norma não se aplica a empreendimentos de petróleo offshore, conforme consta do seu art. 52.

Outra norma também citada pela empresa é a Resolução CONAMA nº 23/1994, que prevê a expedição de uma “Licença Prévia para a Perfuração”. Neste ponto, também impõe-se registrar que tal licença não se trata da típica LP de um processo de licenciamento trifásico (ou mesmo bifásico), mas sim de uma licença única, com nomenclatura própria, que efetivamente “autoriza a atividade” de perfuração de poços (segundo o art. 5º, I, da norma). A lógica desta Resolução é a de compreender a perfuração como uma etapa – prévia – dentro da cadeia de exploração e produção de petróleo e gás, distinta, portanto, da lógica da Portaria MMA nº 422/2011, que trata cada atividade desta cadeia – pesquisa sísmica, perfuração, produção e escoamento – como processos específicos.

No caso do licenciamento ambiental de atividades de perfuração marítima regido pela Portaria MMA nº 422/2011, a LO é o ato que, a um só tempo, atesta a viabilidade do empreendimento e autoriza a sua operação. Assim, questões relativas ao planejamento das atividades e à sua viabilidade ambiental e operacional são analisados no processo de licenciamento de forma indissociada. E é com base nesta concepção unifásica que a Portaria estabelece também os procedimentos e prazos a serem seguidos tanto pelo IBAMA como por empreendedores desde a abertura do processo até o deferimento ou indeferimento da Licença (art. 9º).

Frise-se que a emissão de LP anterior à LO (suprimindo-se a LI, em grande parte dos casos, por não envolver obras de instalação), embora tenha caráter excepcional, não é fato novo no licenciamento de atividades de perfuração marítima. Tal procedimento já foi adotado, por exemplo, nos licenciamentos das Áreas Geográficas das Bacias de Campos (AGBC), Espírito Santo (AGES) e Santos (AGBS), bem como dos Blocos BM-POT-16 e 17, Bacia Potiguar¹ – todos processos, frise-se, iniciados antes da edição da Portaria MMA nº 422/2011. Ressalte-se também que esta alternativa de segmentação do processo configura uma reorientação processual, devendo ser usada somente em casos excepcionais, em que realmente traga ganhos para o processo e se preserve o interesse público.

Considerando o fato de o presente processo ter se iniciado sob o rito unifásico estabelecido pela Portaria MMA nº 422/2011, tendo o requerimento de emissão de LO sido apresentado em 2015 e desde então norteado a condução do licenciamento, eventual mudança de rito no atual estágio avançado em que o mesmo se encontra traz incerteza jurídica, a ser dirimida preliminarmente à decisão institucional sobre o pleito da empresa. Neste sentido, outro ponto a que também se chama atenção é a definição de quais procedimentos seriam adotados após a eventual emissão de LP, uma vez que estes não foram definidos previamente ao início do processo (ao contrário, por exemplo, de empreendimentos de produção & escoamento de petróleo e gás, para os quais a mesma Portaria estabelece procedimentos e prazos claros para cada etapa do licenciamento trifásico – cf. arts. 14 e 15).

Por tais razões, recomenda-se que a proposta em questão seja, em caráter preliminar, avaliada pela Procuradoria Federal Especializada deste Instituto.

Considerações sobre a solicitação de LP para planejamento da contratação de serviços e equipamentos para atendimento às demandas do PEI

Com relação à proposta de emissão de LP, percebe-se a motivação da empresa de obter um marco processual a partir do qual possa articular com folga o planejamento da contratação de serviços e equipamentos para atendimento às demandas do PEI, especialmente a realização de APO. Além disso, a empresa também tem o objetivo de acomodar, dentro da vigência de uma eventual LP, a execução de projetos ambientais a serem desenvolvidos cerca de um ano antes do início da atividade.

Neste sentido, por meio do requerimento de LP, a nova empresa operadora do Bloco reafirma seu interesse na continuidade do processo, enquanto a eventual concessão da LP seria alternativa a evitar o arquivamento do mesmo, considerando que o tempo de um ano e meio necessário para a contratação da estrutura logística necessária para operacionalização do PEI, segundo informa a empresa, é muito superior ao prazo estabelecido para apresentação dos esclarecimentos e complementações solicitados pelo IBAMA – de 4 (quatro) meses, via de regra, conforme art. 9º, IX, da Portaria MMA nº 422/2011.

A efetiva análise do requerimento de emissão de LP não é objeto do presente parecer, visto que o último parecer emitido a respeito do EIA, o Parecer Técnico nº 267/2019-COEXP/CGMAC/DILIC, considerou “prejudicada a avaliação sobre a viabilidade ambiental do empreendimento” por permanecerem não atendidas as solicitações técnicas relativas ao PEI. Não obstante, com as ressalvas feitas ao longo do item IV.1, as particularidades do caso concreto poderiam, em tese, servir de justificativa à emissão excepcional de uma LP. Tanto a região em que se localiza o Bloco FZA-M-59 – considerada área de nova fronteira, com alta sensibilidade ambiental e precária infraestrutura de apoio às atividades de petróleo e gás – como as solicitações técnicas feitas ao longo do processo com relação à estratégia de resposta a emergências – especialmente a realização de APO, demanda esta decorrente do primeiro parecer de análise do EIA – de fato exigem uma série de ações prévias à entrada em operação (ainda que não se fale de uma fase de instalação propriamente dita). Tais características próprias da atividade em questão, à luz do art. 12 da Resolução CONAMA nº 237/1997 e da demanda da empresa, poderiam, portanto, justificar a adoção de procedimentos específicos de licenciamento ambiental, a fim de compatibilizar o “processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação”, sem prejuízo ao interesse público. Some-se a isso a corrente situação de pandemia de Covid-19, que tem impactado de forma não esperada o planejamento e a execução de projetos de exploração de petróleo e gás.

A partir da análise da Carta EXP/AEXP 0014/2021 e seus anexos, conclui-se que as particularidades do processo de licenciamento ambiental da atividade de perfuração marítima no Bloco FZA-M-59, na Bacia da Foz do Amazonas, são aptas a justificar, em tese, a proposta de segregação do processo em duas etapas e emissão de uma Licença Prévia. Tal justificativa se baseia nas características especiais da região em que se localiza a atividade e nas solicitações técnicas relativas à sua estratégia de resposta a emergências, incluindo a realização de uma Avaliação Pré-Operacional, que demanda significativo tempo de planejamento anterior à entrada em operação.

Frise-se que o presente parecer não avalia a efetiva viabilidade ambiental do empreendimento, que deverá ser objeto de análise própria, considerando as conclusões do Parecer Técnico nº 267/2019-COEXP/CGMAC/DILIC.

Por fim, recomenda-se consulta à Procuradoria Federal Especializada junto ao IBAMA acerca da proposta, a fim de se verificar (i) a juridicidade de eventual mudança de rito de licenciamento ambiental no atual estágio avançado em que se encontra o processo e, (ii) a depender da resposta, a definição dos procedimentos a serem adotados após eventual emissão de LP.

Documento assinado eletronicamente por IVAN WERNECK SANCHEZ BASSERES, Analista Ambiental, em 02/06/2021, às 15:00, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por PAULA MARCIA SALVADOR DE MELO, Analista Ambiental, em 02/06/2021, às 15:01, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por ERICA DA SILVA COSTA, Analista Ambiental, em 02/06/2021, às 16:24, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por ALEXANDRE LOUIS DE ALMEIDA D' AVIGNON, Analista Ambiental, em 02/06/2021, às 16:29, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por ALEXANDRE SANTOS DE SOUZA, Analista Ambiental, em 02/06/2021, às 17:23, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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