Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

DIRETORIA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL
COORDENAÇÃO DE INTELIGÊNCIA AMBIENTAL

Manifestação Técnica nº 11/2022-Coint/Dipro

Número do Processo: 02001.004001/2022-62

Interessado: COORDENAÇÃO DE CONTROLE E LOGÍSTICA DA FISCALIZAÇÃO

Brasília/DF, na data da assinatura digital.

Em atendimento ao Despacho nº 12608716/2022-CGFIS/DIPRO, foram analisados os questionamentos apresentados no documento SEI nº 12426581, com o objetivo de subsidiar a inclusão de requisitos nas demandas de correção e melhorias nos conjuntos disponibilizados no portal de dados abertos de "Fiscalização - termo de embargo" (https://dadosabertos.ibama.gov.br/dataset/fiscalizacao-termo-de-embargo) e Fiscalização - auto de infração (https://dadosabertos.ibama.gov.br/dataset/fiscalizacao-auto-de-infracao).

 Ressalta-se que os recursos disponibilizados no portal de dados abertos constituem uma dentre outras ferramentas públicas de consulta a autos de infração e embargos do Ibama:

1. Página de “Consulta de Autuações Ambientais e Embargos”: https://servicos.ibama.gov.br/ctf/publico/areasembargadas/ConsultaPublicaAreasEmbargadas.php
2. Geoserver do Ibama: http://siscom.ibama.gov.br/geoserver/web/
3. Camadas shp-zip na página do Siscom: http://siscom.ibama.gov.br/

1. Mascaramento de CPF

Os termos de embargo disponibilizados nesse conjunto de dados abertos já observam o padrão de mascaramento de CPF ***999999**, em conformidade com o previsto na Lei nº 13.473/2017 e Resolução nº 2, de 26 de março de 2020,editada pelo Comitê Central de Governança de Dados.

Até a presente data, o arquivo shapefile disponibilizado publicamente no sítio público do Ibama http://siscom.ibama.gov.br/shpsiscom/adm_embargo_a.zip (página do Siscom/Ibama) e relatórios da página de consulta https://servicos.ibama.gov.br/ctf/publico/areasembargadas/ConsultaPublicaAreasEmbargadas.php permanecem sem máscara de CPF. Com intuito de proteção de dados pessoais, foi sugerido mascaramento aos órgãos do Ibama responsáveis, conforme Manifestação Técnica nº 18/2021-COINF/CGFIS/DIPRO (11274746). Os dados de CNPJ não se encontram mascarados nos conjuntos de autos de infração e embargos.

2. Dicionário de dados

Todos os recursos (arquivos/tabelas) disponibilizados para os conjuntos de dados de Fiscalização - Auto de infração e Fiscalização – Termo de embargo encontram-se com dicionário de dados disponível no próprio portal de dados abertos.

Caso haja deficiência na descrição do significado de algum dos atributos dos dicionários de dados, esses podem ser atualizados a partir da edição do catálogo de dados CKAN.

3. Data de atualização dos dados

A data de extração de dados do sistema foi padronizada nos recursos disponibilizados no portal de dados abertos, e pode ser visualizada na última coluna de cada recurso (tabela/arquivo), com denominação “ULTIMA_ATUALIZACAO_RELATORIO”. Exceção a esse padrão ocorre com os arquivos disponibilizados no padrão HTML, cuja data de atualização pode ser visualizada como “cabeçalho” no próprio navegador, conforme exemplificado abaixo:

Ressalta-se que essa data não deve ser confundida com aquela disponibilizada nos metadados do conjunto de dados, constante no portal de dados abertos (ferramenta CKAN) do Ibama, com denominação “Última Atualização”: tal data se refere à última atualização dos metadados do catálogo, independentemente da atualização do conteúdo dos recursos (arquivos) disponibilizados. Abaixo é exemplificada a data de última atualização dos metadados do conjunto de dados de autos de infração, em 18 de setembro de 2021:

Conforme preenchido nos metadados dos conjuntos de dados de fiscalização, a frequência de atualização dos recursos (substituição por arquivos mais recentes) está sendo operacionalizada de forma diária.

4. Data fora do formato AAAA-MM-DD

De fato, o formato atualmente disponibilizado de data/horário para os conjuntos de auto de infração e embargo não observam esse padrão. Nos artefatos de especificação constantes nas demandas de correção/melhoria desses conjuntos (SEI 10993634/GED# 26961 e SEI 10993699/GED #26960) foi sugerida a adoção do padrão internacional ISO 8601 para todos os atributos relacionados a data/horário. Com a execução das demandas, a expectativa é que tais atributos sejam adequados a esse padrão.

5. Colunas de data com dígitos de horário redundantes (vazios)

A partir dos recursos disponíveis para os conjuntos Fiscalização – Auto de Infração e Fiscalização - Termo de Embargo, foram identificados os seguintes atributos com informação de horário:

* Análise realizada com dados atualizados em 25/09/2022 19:00

A partir da contagem de registros com data preenchida, nota-se que a maior parte dos atributos possuem quantidade significativa de valores de horário preenchidos. Não foi possível identificar atributo na situação descrita (todos os horários com data 00:00:00).

Caso não se relevante o horário para determinado uso, os dados podem ser transformados pelo próprio usuário, a fim de desconsiderar o horário dos valores de data.

Demais atributos de data disponibilizados no recurso não são extraídos com o valor de horário.

6. Unidade de área sem padrão (m² e ha)

A partir da análise dos recursos dos conjuntos de dados Fiscalização – Auto de Infração e Fiscalização – Termo de Embargo, é possível identificar que os seguintes atributos se relacionam a extensão de área (autuada ou embargada):

* Análise realizada com dados atualizados em 25/09/2022 19:00

Todos esses atributos identificados decorrem de lançamento manual (a partir do preenchimento de formulários em aplicativos móveis ou na página dos respectivos sistemas) da área em hectares, objeto do auto de infração ou do embargo.

Valores de registros que expressem a medida em termos de metros quadrados ou qualquer outra unidade diferente de hectares devem ser interpretados como erros de preenchimento do usuário.

Caso seja considerado relevante, é possível promover esforço no sentido de correção de erros de digitação orientada aos valores lançados entre outras unidades de medida, com erros de simples digitação ou ainda omissões. No entanto, não se verifica problemas na forma de disponibilização pública dos dados: os valores expressam a situação dos termos no sistema.

Ressalta-se que houve descontinuidades na forma de registro dos valores para esses atributos: a partir da adoção de aplicativo Windows Mobile (série E), os termos de embargo passaram a ser lavrados sem o cadastro individualizado de itens de embargo. Posteriormente, com a adoção do aplicativo Android (Sabiá / Fiscalização), o atributo de área foi descontinuado, tanto para o auto como para o embargo (passou a ser possível o registro de polígonos diretamente no aplicativo, mas com outra estrutura de dados, sem migração de valores para os atributos anteriores).

7. Diferença de número de colunas entre os conjuntos de dados “Fiscalização – termo de embargo” e o recurso “Termos de Embargo” disponibilizado no Geoserver Ibama.

Com o objetivo de comparar os conjuntos de dados, é apresentada abaixo a situação atual de atributos do recurso principal do termo de embargo com as respectivas correspondências constantes no Geoserver do Ibama:

Nota-se que não se encontram disponíveis no conjunto de dados “Fiscalização – termo de embargo” atributos que não são próprios desse conjunto de dados (número e série de auto de infração vinculado e tipo de infração), campos redundantes (COD_UF, STATUS_TAD, ORGAO) e atributos decorrentes de outras informações geradas a partir de monitoramento de cumprimento de embargos (IMAGEM_VAL, RESPEITA_E), geradas após a lavratura do termo de embargo.

Além desses atributos, nota-se ausência do “DATA_CADAS”, aparentemente relacionado ao primeiro cadastro do termo de fiscalização. Dessa forma, sugere-se que esse atributo seja incluído na demanda de correção/melhoria do conjunto de dados “Fiscalização – termo de embargo” e dos demais termos a serem disponibilizados no portal de dados abertos, tendo em vista se tratar de parâmetro relevante para o conhecimento da data de registro inicial dos termos. Essa informação pode ser obtida a partir de tabela de auditoria do sistema SICAFI – Fiscalização (SISIFSC.HISTORICO_TAD) que registra o histórico de alterações de parcela significativa dos termos de fiscalização.

8. Identificação de chaves para comparação ou união de ambos os conjuntos de dados

A chave primária que identifica um conjunto significativo de tipos de termos de fiscalização (tais como embargo, apreensão, depósito e suspensão) no sistema Sicafi – Fiscalização é o atributo denominado SEQ_TAD.

Dessa forma, o resultado esperado é que tal atributo não se repita em recurso que objetive disponibilizar lista de termos de embargo lavrados pelo Ibama.

A partir da consulta do recurso “Fiscalização – termo de embargo > termo de embargo” na data de 27/09/2022, foi possível verificar a quantidade total de 83979 registros, sendo 83979 valores distintos de chaves SEQ_TAD. Ou seja, não há duplicidades de registros de embargo nesse relatório.

Já a partir do recurso disponibilizado no geoserver do Ibama na mesma data, observa-se a existência de um total de 58.892 registros, e 58.316 valores distintos de chaves SEQ_TAD. Ou seja, o recurso apresenta mais de um registro para uma mesma chave SEQ_TAD.

* Análise realizada com dados atualizados em 27/09/2022

Como evidência, citam-se os termos de embargo chave de número 1558310, 1561206, 1561223, 1533126, 1464337 e 1466400, replicadas cada uma delas em 7 registros diferentes no geoserver do Ibama. Essas evidências podem indicar erro na especificação dos scripts que compõe a visão de embargos disponibilizada no geoserver.

Dentre a totalidade dos valores de SEQ_TAD disponibilizados no recurso do Geoserver (vw_brasil_adm_embargo_a), somente os registros 1785946, 1785945 e 462390 não se encontram no conjunto de dados “Fiscalização – termo de embargo”, tendo em vista se referirem a termos de embargo que se encontram com situação CANCELADO no sistema de fiscalização (STATUS_TAD = “CC”). Esses três registros também podem ser decorrentes de falha na especificação da visão disponibilizada no Geoserver.

Por outro lado, nota-se que 25.665 registros do conjunto “Fiscalização – termo de embargo” não se encontram disponíveis no Geoserver. Isso decorre do fato de que a especificação do geoserver não foi construída para representar os termos de embargo lavrados pelo Ibama. Trata-se na verdade de um subconjunto dos termos de embargo lavrados, limitados a (i) embargos vigentes (sem registro de desembargo) e (ii) que possuem alguma informação geográfica de referência no retângulo envolvente do território nacional (há poligonal com os limites da área embargada ou há um par de coordenadas de referência que intersecta o território nacional).

Ou seja, a partir da regularização da situação que deu causa ao embargo, o registro é excluído do recurso disponibilizado no Geoserver do Ibama. E caso não tenham sido indicadas coordenadas geográficas consistentes (ou lançada a geometria de polígono) o registro sequer chega a ser disponibilizado. Considerando tais limitações, conclui-se que esse modelo se afasta dos preceitos de dado aberto, ainda que possa ser útil para consultas de embargos vigentes, desde que disponibilizados metadados que explicitem as limitações inerentes à seleção de registros.

Nesse mesmo sentido, o conjunto de dados “Fiscalização – termo embargo”, ainda que contenha menos limitações que a “camada de embargos ativos com coordenadas geográficas” do geoserver, permanece com a falha de não incluir termos de embargos lavrados e posteriormente cancelados, mesmo que possam ter sido eficazes por determinado período.

Por isso, as propostas de correção/melhoria dos conjuntos de dados abertos de fiscalização citadas acima contemplam a inclusão de registros que se encontram cancelados no sistema, bem como inclusão de atributo com a justificação inserida no sistema, que explicite o motivo do cancelamento do termo.

No entanto, tal melhoria não resolve problema mais grave atualmente existente no conjunto “Fiscalização – termo de embargo”: a partir da implantação do sistema Sabiá – Fiscalização, parcela significativa de termos de fiscalização deixaram de ser migrados para o sistema Sicafi – Fiscalização (conforme levantamento constante na Nota Informativa nº 11801389/2022-COINF/CGFIS/DIPRO), ou ainda migraram após longo período depois de lavrado o termo de embargo, tendo em vista o condicionamento do procedimento de migração à aprovação do relatório de fiscalização pelo coordenador da operação (essa limitação não existia até então). Ressalta-se que o termo de embargo constitui ato da administração de natureza cautelar, e possui eficácia imediata, sem prejuízo de posteriormente ser revogado pela autoridade competente, ou mesmo anulado no caso de ilegalidade do ato.

Atualmente (data de referência em 26/09/2022) existe um total de 5.175 termos de embargo lavrados pelo Ibama no novo sistema Sabiá - Fiscalização (54% do total de 9.564) que não foram migrados para o sistema Sicafi – Fiscalização e, por consequência, não se encontram disponíveis em nenhum dos dois conjuntos de dados ora analisados.

Dada a atual arquitetura dos sistemas, que implica a não migração imediata dos termos de embargo lavrados no Sabiá – Fiscalização para o Sicafi – Fiscalização, há urgência na correção dessas inconsistências na disponibilização pública dos dados, a exemplo das tentativas de ajustes já efetuadas na página de “Consulta de Autuações Ambientais e Embargos” e no conjunto de dados abertos “Fiscalização – auto de infração”. Tal correção, mantendo a atual arquitetura dos sistemas de fiscalização, implica a construção de visões nas quais sejam inseridos registros complementares ainda não migrados para o sistema Sicafi – Fiscalização, ou seja, registros que não possuirão a chave primária única (SEQ_TAD para os termos, SEQ_AUTO_INFRACAO para os autos de infração) gerada pelo sistema Sicafi – Fiscalização.

Em síntese, os termos já migrados para o Sicafi – Fiscalização (que já são exibidos no “Fiscalização – termo de embargo”) podem ser identificados de forma única pelo valor SEQ_TAD. Os termos ainda não migrados para o Sicafi – Fiscalização podem ser identificados pelo código alfanumérico (com números e letras maiúsculas) que passou a povoar o atributo NUM_AUTO_INFRACAO (anteriormente composto apenas de dígitos numéricos).

9. Inconsistência no número de processo do auto de infração

Conforme já descrito para os termos de embargo, os números de processo de autos de infração apresentados expressam a situação de registro no banco de dados do Ibama. Até março de 2019, o cadastro de números de processo não observava forma de registro com os dígitos completos de ano e dois dígitos verificadores (99999999999AAAA99), mas um formato sintético formado somente por dois dígitos para o ano, e sem dígitos verificados, que podem ser deduzidos por meio do algoritmo mod11 (descrito Portaria Interministerial nº 11, de 25 de novembro de 2019), com o formato 99999999999AA, ou ainda no formato 99999999999AA99.

Visando uniformizar os valores de registro de número de processo, sugere-se abertura de demanda para atualização desses valores no sistema transacional, adequando-os ao padrão já adotado para os novos registros, ou seja, o valor completo com os quatro dígitos do ano do protocolo e acompanhado de dois dígitos verificadores.

A partir da análise do caso concreto descrito no documento 12426581 envolvendo o processo “0200900175420” – cuja aplicação do algoritmo resulta no número completo 02009001754202084 – foi efetuada consulta ao sistema Sicafi – Fiscalização, exibida abaixo

A partir dessa consulta (efetuada na intranet do sistema de fiscalização) constata-se que a inconsistência não decorre da especificação de visão de dados disponibilizada nos dados abertos, mas do cadastro inconsistente do número de processo no próprio sistema de fiscalização.

O processo de nº 02009001754202084, gerado diretamente no sistema de gestão de documentos SEI Ibama, refere-se somente ao auto de infração MEGTI5XA, lavrado no ano de 2020.

Mediante busca aos demais autos de infração nos sistemas de protocolo do Ibama, não foi localizado processo no sistema SEI tampouco no sistema de gestão de documentos anterior denominado Doc.Ibama (em vigor no período de 2013 a 2017). Sem óbice, foram localizados os seguintes protocolos no sistema anterior ao Doc.Ibama, denominado Sisweb (esquema de banco de dados SISPROT):

Nota-se, portanto, que os processos realmente instaurados para os autos de infração possuem data compatível com a lavratura do auto.

Dados públicos de protocolo do Sisweb, tais como os exibidos acima, podem ser consultados na página https://servicos.ibama.gov.br/protocolo/main.php.

Ressalta-se que a página pública de consulta do SEI Ibama (https://sei.ibama.gov.br/sei/modulos/pesquisa/md_pesq_processo_pesquisar.php?acao_externa=protocolo_pesquisar&acao_origem_externa=protocolo_pesquisar&id_orgao_acesso_externo=0) exige que sejam informados os quatro dígitos do ano do processo para obtenção do resultado esperado (não é necessário o preenchimento de dígitos verificadores), conforme exibido a seguir

Por regra, não deve haver mais de um auto de infração para um mesmo processo, com exceção de autos de infração que tenham sido cancelados em decorrência de erro de preenchimento de formulário e que o autuado não tenha sido cientificado do auto que deve ser anulado.

No entanto, ainda permanece quantidade significativa de omissões no preenchimento de autos de infração do Ibama que não se encontram cancelados, sendo 6.946 autos sem processo lavrados pelo Ibama em data anterior ao ano 2000 (ou sem data de lavratura consistente cadastrada) e outros 4.108 autos de infração lavrados pelo Ibama no período entre 2013 e 2022.

Parte das omissões no preenchimento do número de processo verificadas no período mais recente podem ser decorrentes de autos impressos em aplicativos móveis que deveriam ter sido cancelados no sistema por erro de preenchimento de formulário, mas que permaneceram registrados no sistema com situação “Auto Lavrado”.

Considerando a relevância do preenchimento do número de processo para os autos de infração sem registro de cancelamento, especialmente aqueles lavrados a partir do ano de 2013, sugere-se solicitar às unidades de fiscalização responsáveis pelo controle desses autos que procedam ao cadastro do respectivo número de processo instaurado para os autos, ou que registre o cancelamento com a respectiva justificativa explicitando o motivo, se for o caso.

O cadastro do número de processos poderá auxiliar na identificação de autos e termos que tenham sido cancelados por erros de preenchimento, viabilizando resultado estatístico mais consistente, bem como permitir o acompanhamento do andamento dos processos administrativos a partir das ferramentas públicas de protocolo.

Considerações

As análises apresentadas tiveram como foco os conjuntos de dados Fiscalização – Auto de Infração e Fiscalização – Termo de Embargo disponíveis no portal de dados abertos do Ibama, especificados à época conforme princípios da política de dados abertos, definida no Decreto nº 8.777, de 11 de maio de 2016.

As demandas de correção GED# 26961 e GED #26960 citadas visam resolver omissões decorrentes da implantação de novo módulo do sistema de fiscalização (Sabiá Fiscalização), que implicou a não migração de parte dos autos e embargos lavrados (em decorrência de incompatibilidades e falhas no desenvolvimento dos sistemas) ou ainda a demora na migração para o sistema de fiscalização em decorrência da necessidade de prévia aprovação do relatório de fiscalização para a consecução da migração.

O modelo de dados especificado nos artefatos das demandas de correção mencionadas foi elaborado com o intuito de garantir essas correções e melhorias:

1. Disponibilização de todos os autos e termos lavrados pelo Ibama;
2. Inclusão de autos e termos cancelados nos sistemas de fiscalização, com a respectiva justificação de cancelamento;
3. Inclusão de novos recursos e atributos criados no sistema Sabiá – Fiscalização, que não foram implantados no sistema Sicafi – Fiscalização

A expectativa é que, com a execução de tais demandas, seja disponibilizadas listas únicas de autos de infração e termos de embargo lavrados pelo Ibama, independentemente da situação de vigência ou julgamento, viabilizando de forma intuitiva a confecção de estatísticas e identificação de necessidades de revisão de regras de preenchimento de atributos para novos termos lavrados, ou ainda diligências para correção de valores de termos já lavrados para aqueles atributos de maior interesse da sociedade.

A pendência na execução de tais demais constitui oportunidade para a incorporação de demandas específicas que tenham sido levantadas pelas atividades do Plano de Ação Nacional em Governo Aberto.

Encaminhamentos sugeridos à Conof:

1. Execução das demandas GED# 26961 e GED #26960, com registro complementar das adequações descritas abaixo.
2. Disponibilização de data do primeiro cadastro do termo para a demanda correção/melhoria dos termos de embargo bem como para os demais tipos de termo de fiscalização
3. Nova demanda para ajuste de valores do atributo de número de processo no sistema transacional, para autos de infração e demais termos de fiscalização, substituindo valores no formato 99999999999AA e 99999999999AA99 pelo valor padrão com o número completo de ano e os dois dígitos verificadores (99999999999AAAA99).
4. Sugerir ao Sedin inclusão da consulta ao protocolo público do Sisweb (https://servicos.ibama.gov.br/protocolo/main.php) na página institucional do Ibama (http://www.ibama.gov.br/consultas/documentos-e-processos-eletronicos), garantindo acesso aos dados de movimentação dos processos de auto de infração anteriores à implantação do Doc.Ibama e SEI.
5. Ajustar número de processo cadastrado para os autos 107391-D e 305969-D.
6. Solicitar às unidades de fiscalização responsáveis pelos autos de infração ainda sem registro de número de processo, lavrados a partir de 2013, que procedam ao cadastramento dessa informação no sistema, ou que registre o cancelamento do auto explicitando o motivo, se for o caso, salvo para os autos mais recentes cuja ação fiscalizatória ainda não tenha sido concluída pelo coordenador da ordem de fiscalização.

À consideração superior.

Respeitosamente,

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Documento assinado eletronicamente por JOSE PEDRO ZUFFO JANDUCCI, Analista Ambiental, em 28/09/2022, às 15:35, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.ibama.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 13749982 e o código CRC BDF0573F.

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