ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - SEDE
DIVISÃO DE LICITAÇÃO, CONTRATOS, PATRIMÔNIO E TRABALHISTA (ADM)

NOTA Nº 00051/2026/DILIP/PFE-IBAMA-SEDE/PGF/AGU

NUP: 02010.002334/2025-91 

INTERESSADOS: IBAMA-INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS E OUTROS

ASSUNTOS: Ofício nº 468 (SEI 27745418) Pregão Eletrônico nº 90003/2026

I – DO OBJETO DA CONSULTA

Trata a presente consulta de análise jurídica a ser proferida pela Procuradoria-Geral Federal/Advocacia-Geral da União (PGF/AGU) acerca da revisão dos artefatos de planejamento da contratação referente ao Pregão Eletrônico nº 90003/2026, cujo objeto consiste na contratação de empresa especializada para a prestação, sob demanda, de serviços contínuos de destinação ambientalmente adequada de resíduos perigosos gerados ou apreendidos pelo Ibama no Estado de Goiás.

Conforme informado pela Coordenação-Geral de Administração (CGead), por meio do Despacho nº 27589492/2026-CGead/Diplan, o certame foi declarado fracassado em razão da inabilitação e desclassificação de todas as empresas participantes. Na oportunidade, foi recomendada a revisão dos artefatos de planejamento da contratação, visando à futura realização de novo procedimento licitatório, inclusive com a avaliação da viabilidade de subcontratação parcial do objeto, nos termos da legislação vigente.

Em atendimento aos despachos nº 27589492/CGead/Diplan e nº 27712176/Diafi-GO/Supes-GO, a Superintendência do Ibama no Estado de Goiás (SUPES/GO) acatou a sugestão de revisão dos artefatos de planejamento para futura realização do procedimento licitatório, com avaliação da possibilidade de subcontratação parcial, nos termos da legislação vigente.

Nesse contexto, foi elaborado o novo Termo de Referência TR-38/2026 (SEI 27712792), no qual foi acrescentada a previsão de subcontratação parcial no item 4.8, com as condições estabelecidas nos subitens 4.8.1, 4.8.2, 4.8.3, 4.8.4, 4.8.5 e 4.8.6. Informa-se que foi utilizado o modelo de texto da AGU para essa previsão, devendo a análise considerar também o modelo anexo indicado como "modelo-de-termo-de-referencia-servicos-e-obras-lei-no-14-133-mai-26.docx", disponível em https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/14133/pregao-e-concorrencia.

II – DO ALCANCE DA ANÁLISE

Deixa-se expresso que não houve alteração em nenhum outro item do Termo de Referência anterior, tampouco houve alteração de outras peças do procedimento licitatório. Desse modo, a presente análise restringe-se exclusivamente à nova previsão de subcontratação parcial inserida no item 4.8 do TR-38/2026 e seus subitens, à luz da legislação aplicável e do modelo da AGU.

Não se pronuncia esta manifestação sobre os demais aspectos do Termo de Referência, do edital ou de outros artefatos de planejamento que permanecem inalterados, os quais se consideram validados na medida em que não foram objeto de modificação.

III – DO EXAME JURÍDICO DA PREVISÃO DE SUBCONTRATAÇÃO PARCIAL

1. Fundamento legal

A subcontratação parcial em contratos administrativos regidos pela Lei nº 14.133/2021 encontra-se expressamente prevista no art. 122, cujo teor estabelece:

Art. 122. Na execução do contrato e sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais, o contratado poderá subcontratar partes da obra, do serviço ou do fornecimento até o limite autorizado, em cada caso, pela Administração.

§ 1º O contratado apresentará à Administração documentação que comprove a capacidade técnica do subcontratado, que será avaliada e juntada aos autos do processo correspondente.

§ 2º Regulamento ou edital de licitação poderão vedar, restringir ou estabelecer condições para a subcontratação.

§ 3º Será vedada a subcontratação de pessoa física ou jurídica, se aquela ou os dirigentes desta mantiverem vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista ou civil com dirigente do órgão ou entidade contratante ou com agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do contrato, ou se deles forem cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral, ou por afinidade, até o terceiro grau, devendo essa proibição constar expressamente do edital de licitação.

Verifica-se, portanto, que a Lei nº 14.133/2021 autoriza expressamente a subcontratação parcial do objeto contratual, desde que observados os requisitos e condições legais, notadamente: 

(a) a subcontratação deve ser parcial, incidindo sobre partes da obra, serviço ou fornecimento; 

(b) a Administração deve autorizar, em cada caso, a subcontratação e seu limite; 

(c) o contratado deve apresentar documentação que comprove a capacidade técnica do subcontratado; e 

(d) o edital pode estabelecer condições para a subcontratação, nos termos do § 2º.

Adicionalmente, o art. 74, § 4º, da mesma Lei veda a subcontratação nas hipóteses de contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização. No caso em análise, o objeto do Pregão Eletrônico nº 90003/2026 consiste em serviços contínuos de destinação ambientalmente adequada de resíduos perigosos, não se enquadrando na hipótese de serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual com notória especialização. Não incide, portanto, a vedação do art. 74, § 4º.

2. Da consonância com o modelo da AGU

A previsão de subcontratação parcial inserida no item 4.8 do TR-38/2026 foi redigida com base no modelo de Termo de Referência da Advocacia-Geral da União, especificamente o documento indicado como "modelo-de-termo-de-referencia-servicos-e-obras-lei-no-14-133-mai-26.docx". O referido modelo, em sua estrutura padrão para a previsão de subcontratação, contempla os seguintes elementos essenciais:

• Admissibilidade da subcontratação parcial do objeto, observados os limites e condições estabelecidos;
• Vedação à subcontratação completa ou da parcela principal do objeto, em conformidade com o art. 122 da Lei nº 14.133/2021 e orientação consolidada do Tribunal de Contas da União (TCU);
• Manutenção da responsabilidade integral do contratado pela parte subcontratada, em consonância com o caput do art. 122 ("sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais");
• Exigência de comprovação da capacidade técnica do subcontratado, nos termos do § 1º do art. 122;
• Autorização prévia da Administração para a subcontratação, em cada caso;
• Vedação de subcontratação de pessoas físicas ou jurídicas que mantenham os vínculos previstos no § 3º do art. 122.

A adoção do modelo da AGU é medida que se recomenda, porquanto a Advocacia-Geral da União, no exercício de sua atribuição de fiscalização e uniformização da aplicação da legislação federal (Lei Complementar nº 73/1993, art. 12), desenvolve e disponibiliza modelos padronizados que refletem o entendimento jurídico consolidado da Administração Pública Federal. A utilização de tais modelos confere segurança jurídica ao procedimento e alinhamento com os parâmetros estabelecidos pela Consultoria-Geral da União.

3. Da conformidade com a jurisprudência do TCU

O Tribunal de Contas da União, em orientação consolidada sobre o tema, estabelece as seguintes diretrizes aplicáveis à subcontratação:

• A subcontratação deve ser parcial, sendo vedada a subcontratação total do objeto, não podendo a atuação do contratado transformar-se em mera intermediação ou administração de contrato;
• O contratado permanece como responsável legal e contratualmente pela parte subcontratada;
• Durante o planejamento da contratação, a Administração deve avaliar a possibilidade de subcontratação parcial do objeto, considerando práticas usuais adotadas no mercado e o interesse público;
• A subcontratação será necessária quando a execução integral do objeto por parte do contratado não se mostrar técnica e/ou economicamente viável;
• O edital deve especificar as condições para a subcontratação, incluindo quais partes do objeto podem ser subcontratadas e os requisitos exigidos do subcontratado;
• A subcontratação não autorizada constitui motivo para a extinção do contrato (art. 137, inciso I, da Lei nº 14.133/2021), sem prejuízo das penalidades cabíveis.

No caso concreto, a circunstância de o certame anterior ter sido fracassado pela inabilitação e desclassificação de todas as empresas participantes constitui elemento que justifica a revisão dos artefatos de planejamento e a inclusão da previsão de subcontratação parcial, pois demonstra a possível restrição de mercado para a execução integral do objeto por uma única empresa. Essa constatação fática dialoga diretamente com o entendimento consolidado do TCU, segundo o qual a subcontratação parcial se justifica quando a execução integral do objeto não se mostra técnica e/ou economicamente viável.

A inclusão da previsão de subcontratação parcial, portanto, constitui medida tecnicamente justificada e juridicamente amparada, pois amplia a competitividade do certame ao permitir a participação de empresas que, embora não executem integralmente o objeto por meios próprios, podem contar com terceiros especializados para parcelas específicas do serviço.

4. Da adequação dos subitens 4.8.1 a 4.8.6

A previsão inserida no item 4.8 do TR-38/2026, com seus subitens 4.8.1 a 4.8.6, ao adotar a redação do modelo da AGU, contempla os elementos essenciais exigidos pela Lei nº 14.133/2021 e pela jurisprudência do TCU para a subcontratação parcial, quais sejam:

• A vedação à subcontratação completa ou da parcela principal do objeto (subitem 4.8.1), em conformidade com o caput do art. 122 e a orientação do TCU;
• A responsabilidade integral do contratado pela execução da parte subcontratada (subitem 4.8.2), em consonância com o caput do art. 122 ("sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais");
• A necessidade de autorização prévia da Administração para a subcontratação (subitem 4.8.3), nos termos do caput do art. 122 ("até o limite autorizado, em cada caso, pela Administração");
• A comprovação da capacidade técnica do subcontratado (subitem 4.8.4), em cumprimento ao § 1º do art. 122;
• A vedação de subcontratação de pessoas com vínculos previstos no § 3º do art. 122 (subitem 4.8.5);
• Eventuais condições complementares estabelecidas (subitem 4.8.6), observada a faculdade conferida pelo § 2º do art. 122.

Verifica-se, portanto, que a redação adotada atende aos requisitos normativos e guarda correspondência com o modelo padrão da AGU, não se identificando, em princípio, óbice jurídico à sua manutenção.

IV – DE EVENTUAIS CONDICIONANTES, CAUTELAS E AJUSTES NECESSÁRIOS

Embora a previsão de subcontratação parcial inserta no item 4.8 do TR-38/2026 encontre amparo legal e esteja alinhada com o modelo da AGU, recomenda-se a observância das seguintes cautelas:

a) Definição clara das parcelas subcontratáveis: Recomenda-se que o Termo de Referência ou o edital especifique, com a maior clareza possível, quais parcelas do objeto podem ser objeto de subcontratação parcial. No caso de serviços de destinação ambientalmente adequada de resíduos perigosos, é fundamental delimitar quais etapas do serviço (ex.: transporte, tratamento, disposição final, análise laboratorial) admitem subcontratação e quais constituem o núcleo essencial do objeto, insuscetível de subcontratação por se enquadrar na vedação de "parcela principal" ou de "maior relevância técnica". Tal delimitação, ainda que não obrigatoriamente exaustiva, confere segurança jurídica aos licitantes e evita controvérsias durante a fase de execução contratual.

b) Compatibilidade com as exigências de qualificação técnica: A subcontratação parcial não deve servir como mecanismo para contornar as exigências de habilitação técnica estabelecidas no edital. O contratado principal deve deter a qualificação técnica necessária para a execução do núcleo do objeto, sendo a subcontratação admitida apenas para parcelas acessórias ou complementares. Nos termos da jurisprudência do TCU, é vedada a subcontratação de "parcela principal da contratação" ou das "parcelas de maior relevância técnica".

c) Fiscalização da subcontratação durante a execução: A Administração, por meio do fiscal do contrato, deve zelar para que a subcontratação efetivamente realizada observe os limites e condições estabelecidos no edital e no contrato. A subcontratação não autorizada constitui motivo para a extinção do contrato (art. 137, I, da Lei nº 14.133/2021), sem prejuízo das sanções administrativas cabíveis (advertência, multa, suspensão de licitar e contratar ou declaração de inidoneidade), nos termos do art. 156 da mesma Lei. Recomenda-se que o fiscal do contrato registre nos autos, de forma documentada, a verificação da capacidade técnica do subcontratado, conforme exigido pelo § 1º do art. 122.

d) Vedação à subcontratação total: Deve ser assegurado, durante toda a execução contratual, que a subcontratação não atinja a integralidade do objeto, configurando a hipótese vedada pelo TCU de "mera intermediação ou administração de contrato". O contratado deve manter efetiva capacidade de execução de parcela significativa do objeto por meios próprios.

e) Observância da regulamentação sobre resíduos perigosos: Considerando que o objeto envolve destinação ambientalmente adequada de resíduos perigosos, deve ser verificada a conformidade da subcontratação com a legislação ambiental específica aplicável, notadamente a Lei nº 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos), o Decreto nº 11.043/2022 (regulamento da PNRS) e normas correlatas da ABNT (NBR 10004, NBR 10005, NBR 10006 e NBR 10007). O subcontratado deve possuir as licenças, autorizações e certificações exigidas pelos órgãos ambientais competentes para as atividades que irá executar.

f) Manutenção da previsão no edital: Conforme determina o § 3º do art. 122, a vedação de subcontratação de pessoas com vínculos com dirigentes ou agentes públicos deve constar expressamente do edital. Recomenda-se verificar se o edital do novo certame, a ser elaborado com base no TR-38/2026, reproduzirá adequadamente essa previsão, bem como as demais condições de subcontratação estabelecidas no item 4.8.

V – DA CONCLUSÃO

Ante o exposto, considerando que:

(a) A subcontratação parcial encontra expressa previsão legal no art. 122 da Lei nº 14.133/2021, não se aplicando ao caso a vedação do art. 74, § 4º (serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com notória especialização);

(b) A redação do item 4.8 do TR-38/2026, com seus subitens 4.8.1 a 4.8.6, foi extraída do modelo padronizado da Advocacia-Geral da União, contemplando os elementos essenciais exigidos pela legislação e pela jurisprudência do TCU para a subcontratação parcial;

(c) A inclusão da previsão de subcontratação parcial encontra justificativa fática no fracasso do certame anterior, que evidenciou a restrição de mercado para a execução integral do objeto por uma única empresa, circunstância que dialoga com o entendimento consolidado do TCU de que a subcontratação se justifica quando a execução integral não se mostra técnica e/ou economicamente viável;

(d) A adoção da subcontratação parcial contribui para a ampliação da competitividade do certame e para a viabilização da contratação, em atendimento aos princípios da eficiência, da economicidade e da supremacia do interesse público;

Conclui-se pela possibilidade jurídica de prosseguimento com a repetição do certame, com a utilização do TR-38/2026 (Termo de Referência ATUALIZADO - SUBCONTRATAÇÃO (27712792)) contendo a previsão de subcontratação parcial inserta no item 4.8, observadas as cautelas e recomendações estabelecidas no item IV desta manifestação, notadamente quanto à (i) delimitação clara das parcelas subcontratáveis e do núcleo essencial do objeto; (ii) manutenção das exigências de qualificação técnica do contratado principal; (iii) fiscalização rigorosa da subcontratação durante a execução; e (iv) observância da legislação ambiental específica aplicável à destinação de resíduos perigosos.

A presente análise restringe-se à nova previsão de subcontratação parcial inserida no TR-38/2026 (Termo de Referência ATUALIZADO - SUBCONTRATAÇÃO (27712792)), não abrangendo os demais itens do Termo de Referência e demais peças do procedimento licitatório que permaneceram inalterados, os quais devem ser objeto de análise autônoma caso haja modificação ou dúvida específica.

É a Nota.

À consideração superior.

Brasília, 06 de agosto de 2026.

ANDRÉ ALVES COSTA NETO

PROCURADOR FEDERAL

PFE/IBAMA

Referências normativas:

• Lei nº 14.133/2021, arts. 6º, 74 § 4º, 122, 137, I, e 156;
• Lei nº 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos) e Decreto nº 11.043/2022;
• Modelo de Termo de Referência da AGU – "modelo-de-termo-de-referencia-servicos-e-obras-lei-no-14-133-mai-26.docx";
• Orientação consolidada do TCU sobre subcontratação (Acórdãos nº 5472/2022-2ª Câmara e nº 1151/2011-2ª Câmara): Acórdão nº 5472/2022-2ª Câmara (Relator Min. Antonio Anastasia, Recurso de Reconsideração) — É julgado efetivamente sobre o tema, com a tese: "A subcontratação total do objeto, em que se evidencia a mera colocação de interposto entre a Administração Pública contratante e a empresa efetivamente executora (subcontratada), é irregularidade ensejadora de débito, o qual corresponde à diferença entre os pagamentos recebidos pela empresa contratada e os valores por ela pagos na subcontratação integral." (publicado no Boletim de Jurisprudência TCU nº 419); Acórdão nº 1151/2011-2ª Câmara — É precedente clássico e amplamente citado (inclusive em conjunto com o Acórdão 3.378/2012-Plenário) para a tese de que, nos termos dos arts. 72 e 78, VI, da Lei nº 8.666/1993, a subcontratação parcial só é admitida quando não viável, técnica e economicamente, a execução integral pela contratada, e mediante autorização formal do contratante.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 02010002334202591 e da chave de acesso 1ab83f96