ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - SEDE
DIVISÃO DE LICITAÇÃO, CONTRATOS, PATRIMÔNIO E TRABALHISTA (ADM)

NOTA Nº 00035/2026/DILIP/PFE-IBAMA-SEDE/PGF/AGU

NUP: 02010.002334/2025-91 

INTERESSADOS: IBAMA-INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS E OUTROS

ASSUNTOS: Análise jurídica sobre a caracterização (ou não) de subcontratação na utilização, pela licitante Bulbless Serviços Ambientais Ltda., da planta industrial Silcon Ambiental S/A para as etapas de incineração e autoclavagem — Pregão Eletrônico nº 90003/2026 (SEI 27093351)

RELATÓRIO

O Despacho nº 27164012/2026‑CGead/Diplan (SEI 27164012) encaminha à Procuradoria Federal Especializada junto ao IBAMA pedido de manifestação jurídica a respeito da documentação apresentada pela empresa Bulbless Serviços Ambientais Ltda., em resposta à diligência realizada na fase de habilitação do Pregão Eletrônico nº 90003/2026 (SEI 27093351).

A diligência tratou, especificamente, da utilização da planta industrial da empresa Silcon Ambiental S/A para execução das etapas de incineração e autoclavagem, atividades integrantes do fluxo de tratamento e destinação final dos resíduos descritos no TR.

A Nota Técnica nº 11/2026/CETAS‑Goiânia/DITEC‑GO/SUPES‑GO (SEI 27101905) concluiu que:

1. as licenças ambientais apresentadas pela Bulbless e pela Silcon são válidas, regulares e compatíveis com o objeto;
2. a documentação cobre todo o fluxo operacional (coleta → transporte → tratamento → destinação final);
3. porém, a licitante apresentou argumentação jurídica, alegando que a utilização da planta Silcon não caracteriza subcontratação por envolver “obrigação de dar”;
4. tais argumentos extrapolam a competência técnica da unidade.

Com base nisso, a área técnica formulou quatro quesitos, a serem respondidos:

a) se a utilização da planta Silcon configura subcontratação vedada pelo item 4.8 do TR, que proíbe subcontratar o objeto;
b) se a tese jurídica apresentada pela licitante (obrigação de dar x obrigação de fazer) é compatível com o edital;
c) se a estrutura operacional apresentada atende às exigências editalícias de execução direta;
d) se há respaldo jurídico para habilitar ou inabilitar a licitante.

É o relatório.

FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Regime jurídico aplicável e interpretação do Termo de Referência (TR)

Do exame do TR constante do arquivo SEI 02010002334202591, extraem‑se premissas essenciais:

• o objeto envolve serviços de coleta, transporte, tratamento (autoclavagem/incineração) e destinação final de resíduos perigosos de diversas naturezas;
• o TR exige execução direta do objeto;
• o item 4.8 do TR estabelece expressamente:
  “É vedada a subcontratação do objeto.”

Não há no TR — nem no edital — qualquer cláusula autorizando:

(i) subcontratação parcial;
(ii) uso de planta industrial de terceiros;
(iii) cessão de infraestrutura como forma de cumprimento do objeto;
(iv) modelo de parceria operacional.

Ao contrário, a leitura sistemática revela intenção clara de execução integral pela própria contratada, sobretudo considerando:

• o risco ambiental elevado;
• a necessidade de controle direto do fluxo de resíduos;
• a rastreabilidade e responsabilidade técnica contínua.

Portanto, a interpretação deve ser restritiva, por força do art. 5º do Decreto‑Lei 200/1967 e do princípio da segurança jurídica, vedando arranjos que permitam “terceirizar o núcleo essencial” do objeto.

A questão nuclear: utilização da planta Silcon configura subcontratação?

A resposta é sim.

(a) Natureza jurídica da atividade — serviço, não bem

As etapas de incineração e autoclavagem são atividades materiais de tratamento, que exigem:

• operação técnica especializada;
• mão de obra qualificada;
• controle ambiental;
• responsabilidade técnica;
• rastreabilidade do processo;
• emissão de certificados próprios.

Tais atividades não constituem “fornecimento de coisa” (obrigação de dar), mas sim serviços especializados (obrigação de fazer), pois:

• são etapas essenciais do serviço contratado;
• não se esgotam na mera disponibilização de um bem ou estrutura;
• envolvem execução continuada por terceiro substituto.

(b) Subcontratação material

A doutrina e o TCU consideram subcontratação toda forma de delegação a terceiro da execução de parcela relevante do objeto, ainda que:

• não haja “contrato de subcontratação” formal;
• haja cessão de estrutura;
• a execução ocorra “dentro da planta do terceiro”.

Tal entendimento está consolidado, por exemplo, nos:

• Acórdão nº 6.189/2019-2ª Câmara — veda subcontratação integral e admite apenas subcontratação parcial, com justificativa técnico-econômica e autorização formal; 
• Acórdão nº 1.464/2014-Plenário — considera irregular a subcontratação total do objeto; 
• Acórdão nº 2.089/2014-2ª Câmara — também trata da vedação à subcontratação integral; 
• Acórdão nº 954/2012-Plenário — afirma que a subcontratação integral desnatura a licitação; 
• Acórdão nº 2.093/2012-Plenário — admite apenas subcontratação parcial quando prevista no edital e contrato.

A execução, pela Silcon, de todas as etapas de incineração e autoclavagem configura subcontratação essencial, pois transfere a terceiro uma parte indispensável do objeto.

Assim, caracteriza subcontratação vedada, independentemente da nomenclatura contratual adotada pela licitante.

Sobre a tese “obrigação de dar x obrigação de fazer” apresentada pela Bulbless

A alegação de que a Silcon apenas “cederia a planta industrial” (obrigação de dar) não se sustenta juridicamente.

Motivos:

1. Não há simples cessão de bem.
   Para operar incinerador ou autoclave, é necessária operação ativa, contínua e especializada, realizada por equipe própria da Silcon — o que é obrigação de fazer.
2. A Bulbless não demonstrou possuir capacidade técnica, operacional ou licenças para executar diretamente tais atividades, dependendo integralmente da Silcon.
3. A cessão de bem não abrange emissão de certificados, rastreabilidade e controle ambiental, que são serviços próprios da Silcon.
4. A tese viola o princípio da verdade material: a execução real, e não a forma jurídica do contrato apresentado, é o que importa.

Assim, a tese é incompatível com o edital, com o TR e com a Lei nº 14.133/2021.

A estrutura operacional apresentada atende às exigências editalícias?

A estrutura operacional apresentada não atende às exigências.

Razões:

• grande parte do tratamento e da destinação final seria executada por empresa terceira;
• a licitante não possui planta própria para as etapas essenciais;
• não foi demonstrada capacidade técnica própria para operar tais equipamentos;
• o TR exige execução direta.

Logo, o arranjo apresentado não é compatível com a execução direta exigida pelo TR.

Há respaldo jurídico para habilitar ou inabilitar a licitante?

Conclusão jurídica objetiva:

A licitante deve ser INABILITADA.

Fundamentos:

1. Violação do item 4.8 do TR, que veda expressamente a subcontratação.
2. Delegação a empresa terceira da parte mais relevante do objeto: tratamento térmico e autoclavagem.
3. Incompatibilidade da tese da “obrigação de dar” com a natureza do objeto.
4. Risco ambiental relevante, que exige execução direta e controle total pela contratada.
5. A utilização da planta Silcon não é exceção prevista no edital.
6. O edital submete os licitantes a condições isonômicas — admitir o modelo criaria desigualdade competitiva, vedada pelo art. 5º da Lei 14.133/2021.

Trata‑se, portanto, de descumprimento de requisito objetivo de habilitação, que impede a continuidade da empresa na disputa.

CONCLUSÃO

Respondendo objetivamente aos quesitos:

1. A utilização da planta Silcon Ambiental S/A configura subcontratação vedada pelo item 4.8 do TR, pois transfere a terceiro parcela essencial do objeto (incineração e autoclavagem).
2. A tese “obrigação de dar x obrigação de fazer” é incompatível com o edital, com a natureza do objeto e com a legislação aplicável.
3. A estrutura operacional apresentada não atende às exigências editalícias de execução direta.
4. Há pleno respaldo jurídico para inabilitar a licitante, por descumprimento de condição objetiva de habilitação e por afronta às disposições do TR e do edital.

É a Nota, S.M.J.

À consideração superior.

Brasília, 20 de maio de 2026.

ANDRÉ ALVES COSTA NETO

PROCURADOR FEDERAL

PFE/IBAMA

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 02010002334202591 e da chave de acesso 1ab83f96