ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - SEDE
DIVISÃO DE LICITAÇÃO, CONTRATOS, PATRIMÔNIO E TRABALHISTA (ADM)

PARECER Nº 00073/2026/DILIP/PFE-IBAMA-SEDE/PGF/AGU

NUP: 02010.000420/2026-40 

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO IBAMA NO ESTADO DE GOIÁS

ASSUNTOS: 

EMENTA:Direito Administrativo. Licitações e Contratos. Pregão Eletrônico. Sistema de Registro de Preços. Contratação de empresa especializada na prestação de serviço de controle integrado de pragas e vetores (desinsetização, descupinização e desratização), com fornecimento de mão de obra, equipamentos, produtos e demais insumos. Serviços sem dedicação exclusiva de mão de obra. Critério de julgamento pelo menor preço. Regularidade formal do processo. Regularidade jurídica, com ressalvas.

I. RELATÓRIO

Trata-se de análise da regularidade jurídica do procedimento licitatório, na modalidade Pregão Eletrônico, processado sob o Sistema de Registro de Preços, que tem por objeto a contratação, por meio do Sistema de Registro de Preços (SRP), de empresa especializada para prestação de serviços de controle de vetores e pragas urbanas, compreendendo desinsetização, desratização e descupinização, nas instalações da SUPES/GO e do CETAS/GO, conforme condições estabelecidas no Termo de Referência(SEI nº 26824632).

Os autos estão instruídos com os seguintes documentos:

RELAÇÃO DE DOCUMENTOS

1. SEQUENCIAL	TIPO DE DOCUMENTO	COMPONENTES DIGITAIS
   1	OUTROS	  DFD dedetização.pdf
   2	OUTROS	  Portal Nacional de Contratações Públicas 2026.pdf
   3	MINUTA	  26623681.html
   4	DESPACHO	  26623941.html
   5	DESPACHO	  26624215.html
   6	OUTROS	  26634292.html
   7	DESPACHO	  26634325.html
   8	OUTROS	   BS_2026_MARCO_55.pdf
   9	DESPACHO	  26659820.html
   10	DESPACHO	  26675669.html
   11	DESPACHO	  26714440.html
   12	OUTROS	   ETP193108_000005_2026 (2).pdf
   13	MAPA	   MR193108_000009_2025 (1).pdf
   14	E-MAIL	  E-mails.pdf
   15	OUTROS	  Fornecedor.pdf
   16	OUTROS	   cotação-resumido-35-2026.pdf
   17	OUTROS	  ata 0,18.pdf
   18	NOTA	  26808396.html
   19	TERMO	   TR_193108-000016-2026.pdf
   20	MINUTA	   EDITAL193108_000005_2026.pdf
   21	MINUTA	   CONTRATO_193108-000004-2026.pdf
   22	MINUTA	   ARP193108_000004_2026.pdf
   23	OUTROS	  26825549.html
   24	CERTIFICADO	  26826312.html
   25	OUTROS	  26826967.html
   26	DESPACHO	  26829381.html
   27	DESPACHO	  26836301.html
   28	OFÍCIO	  26853417.html

    

Outros documentos, se necessário, serão indicados ao longo deste parecer.

II. DA FUNDAMENTAÇÃO

O presente parecer tem o objetivo de realizar o controle prévio de legalidade, restrito aos aspectos jurídicos do procedimento. Questões técnicas, como, por exemplo, o detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e especificações, são de atribuição da Administração (art. 53 da Lei n. 14.133, de 2021 e Enunciado BPC n. 07 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União). 

A Administração deve observar as seguintes normas de governança:

• Decreto n. 10.193, de 2019, que estabelece limites e instâncias de governança para a contratação de bens e serviços no âmbito da Administração Pública Federal, para as atividades de custeio. A Portaria ME n. 7.828, de 2022, estabelece normas complementares para o cumprimento do Decreto.

• art. 3º do Decreto n. 8.540, de 2015, que trata da necessidade de demonstrar a essencialidade e o interesse público da contratação.

• Decreto n. 10.947, de 2022, que exige que as contratações estejam previstas e contempladas no Plano de Contratações Anual (PCA), em atenção ao art. 12, VII, da Lei n. 14.133, de 2021, bem como alinhadas com o Plano Diretor de Logística Sustentável.

Atenção: o Decreto n. 10.193, de 2019, não se aplica às agências reguladoras. As demais autarquias e fundações devem apresentar a autorização para celebrar a contratação, prevista no art. 3º.

Importante: a Administração deve se certificar da obediência às regras internas de competência para autorização da presente contratação.

Constam dos autos:

• a autorização do art. 3º, do Decreto n. 10.193, de 2019 (SUAP 53);

• a demonstração da essencialidade e o interesse público da contratação, para os fins do art. 3º do Decreto n. 8.540, de 2015 (item 2 do ETP);

• a comprovação de que a contratação está contemplada no Plano de Contratações Anual da entidade (SUAP 92);

• a declaração de que a contratação está alinhada com o Plano Diretor de Logística Sustentável (SUAP 83).

Recomendação:

Nesses termos, o ente assessorado deverá:

UTILIZAÇÃO DO PREGÃO ELETRÔNICO

A Administração deve declarar expressamente que o serviço a ser licitado é comum, a fim de comprovar a adequação do uso do pregão eletrônico (art. 6º, XIII, e art. 29 da Lei n. 14.133, de 2021, c/c Orientação Normativa AGU n. 54/2014). 

Tal declaração consta dos autos no termo de referência.

Importante: somente é possível licitar o presente objeto sob o tipo menor preço ou maior desconto (art. 6º, XLI, Lei n. 14.133, de 2021).

O artigo 18 da Lei n. 14.133, de 2021, determina que o planejamento da contratação deve se compatibilizar com o plano de contratações anual e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação. O art. 18 traz, ainda, as providências e documentos que devem instruir a fase de planejamento.

Para o adequado planejamento, o gestor deve observar as diretrizes e determinações constantes da Lei n. 14.133, de 2021, do Decreto n. 10.947, de 2022 e das IN SEGES/ME n. 58/2022, IN SEGES/ME n. 81/2022 e IN SEGES/MP n. 5/2017.

a) Documento de Formalização da Demanda

b) Estudo Técnico Preliminar (ETP)

O art. 18, inciso I, e §1º, da Lei n. 14.133/2021 e a IN SEGES/ME n. 58/2022 estabelecem que a Administração deverá elaborar estudo técnico preliminar da contratação, que constitui a primeira etapa do planejamento de uma contratação e o fundamento para o termo de referência (art. 6º, XX, da Lei n. 14.133/2021 c/c art. 6º da IN n. 58/2022). 

Atenção: O art. 18, § 2º, da Lei n. 14.133, de 2021, estabelece que os requisitos dos incisos I, IV, VI, VIII e XIII são obrigatórios. A não previsão de qualquer um dos demais conteúdos deverá ser justificada no próprio documento. 

Verifica-se que a Administração juntou o estudo técnico preliminar, nos termos da IN n. 58/2022.

Em relação ao conteúdo obrigatório do ETP, é relevante destacar as seguintes questões, do ponto de vista jurídico:

• descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público (inc. I):

São vedadas especificações do objeto da licitação que sejam excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização (art. 9º da Lei n. 14.133, de 2021). O gestor deverá tomar as devidas cautelas para assegurar que as especificações correspondam àquelas essenciais à contratação, sem as quais não poderão ser atendidas as necessidades da Administração.

Importante: a Administração deverá se atentar às diretrizes gerais do subitem 1.1 do anexo V da IN SEGES/MP nº 05/2017:

• prever especificações que representem a real demanda de desempenho do órgão ou entidade, não sendo admissíveis especificações que deixem de agregar valor ao resultado da contratação ou sejam superiores às necessidades do órgão ou entidade;

• não fixar especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitam, injustificadamente, a competitividade ou direcionam ou favoreçam a contratação de prestador específico;

• não adotar especificações que estejam defasadas tecnológica e/ou metodologicamente ou com preços superiores aos de serviços com melhor desempenho.

Caso as especificações somente possam ser atendidas por uma quantidade de fornecedores considerada restrita, deverá ser avaliada a pertinência de retirar ou flexibilizar requisitos, mantendo-se apenas aqueles considerados indispensáveis (art. 9º, inc. I, § 2º, da IN SEGES/ME n. 58/2022). 

Consta justificativa para a necessidade da contratação (item 2 do ETP). 

A justificativa da necessidade da contratação constitui questão técnica e administrativa. Assim não cabe manifestação jurídica conclusiva acerca do mérito (oportunidade e conveniência) da motivação apresentada e das opções feitas pela Administração, exceto na hipótese de ilegalidade (Enunciado n. 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia Geral da União). 

• estimativa das quantidades a serem contratadas, acompanhada das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, considerando a interdependência com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala (inc. IV):

A Administração deve estimar as quantidades a serem contratadas da forma mais clara e precisa possível. A demanda deve ser acompanhada da justificativa técnica robusta e adequada. A justificativa para a estimativa de quantitativos deve ser acompanhada da indicação do método utilizado e documentos comprobatórios. 

Ressalte-se que tal justificativa constitui questão técnica e administrativa, sobre a qual não cabe manifestação jurídica, exceto na hipótese de ilegalidade (Enunciado n. 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia Geral da União). 

Alerta-se: não são admitidas estimativas genéricas ou pouco detalhadas, sem respaldo em elementos técnicos e documentos que evidenciem a exata correlação entre a quantidade estimada e a demanda apresentada.

Atenção: o TCU entendeu que caracteriza erro grosseiro a elaboração de documentos para a contratação de serviços sem justificativa das quantidades, em acórdão que pode ser considerado aplicável à Lei n. 14.133/2021, ante a obrigatoriedade de estimar os quantitativos e os custos unitários, prevista no art. 18, § 1º, IV e VI: 

Responsabilidade. Culpa. Erro grosseiro. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Serviços. Quantidade. Justificativa. Ausência.   

Para fins do exercício do poder sancionatório do TCU, pode ser tipificada como erro grosseiro (art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 - Lindb) a elaboração de documentos que fundamentem a contratação de serviços sem justificativas para os quantitativos a serem adquiridos. Acórdão 2459/2021 Plenário (Pedido de Reexame, Relator Ministro Augusto Nardes) - Boletim de Jurisprudência n. 377.

Importante: a adoção do Sistema de Registro de Preços não dispensa a demonstração de correlação entre a demanda e as quantidades licitadas, ainda que haja alguma dificuldade na estimativa. A estimativa deve estar baseada na realidade do órgão e em estudos técnicos.

Tratando-se de registro de preços com indicação limitada a unidades de contratação, sem indicação do total a ser adquirido (art. 4º do Decreto n. 11.462, de 2023), é obrigatória a indicação do valor máximo da despesa e é vedada a participação de outro órgão ou entidade na ata.

É dever da Administração elaborar planilha detalhada, com a consolidação dos quantitativos e preços unitários e total da contratação (art. 6º, XXIII, alínea "i", art. 18, IV, e § 1º, VI, da Lei n. 14.133, de 2021). 

Alerta-se: a elaboração da planilha de preços detalhada somente pode ser dispensada nas contratações em que, pela própria natureza do objeto, torne-se desnecessário ou inviável o detalhamento dos custos para fins de aferição de exequibilidade (subitem 2.9, b.1, do anexo V da IN SEGES/MP nº 05/2017).

A estimativa do valor da contratação deve ser compatível com a realidade do mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto. (art. 23, Lei n. 14.133, de 2021).

Para tanto, é necessária uma adequada pesquisa de preços, que reflita, com a maior exatidão possível, os preços praticados no mercado. A IN SEGES/ME n. 65, de 2021, traz a metodologia detalhada a ser observada para a elaboração da pesquisa de preços.

Atenção: é imprescindível que sejam definidos os preços unitários referenciais, não bastando a indicação apenas do valor global da contratação.

Importante: a orientação da Procuradoria ocorre somente sob o ponto de vista da estrita legalidade, sem fazer juízo de valor a respeito do orçamento, da metodologia empregada para estimar os custos unitários ou do resultado da pesquisa, em respeito à natureza técnica desses documentos.

Parâmetros da pesquisa

O art. 23, § 1º, da Lei n. 14.133, de 2021, traz os parâmetros a serem observados para a definição do valor estimado, que podem ser adotados de forma combinada ou não. Tais parâmetros vêm detalhados no art. 5º da IN SEGES/ME n. 65, de 2021, que estabelece que devem ser utilizados os parâmetros dos incisos I e II prioritariamente (art. 5º, § 1º):

Nas duas hipóteses, deve ser observado o índice de atualização de preços correspondente.

Caso não seja possível utilizar os parâmetros acima, deve ser apresentada justificativa, nos termos do art. 5º, § 1º, da IN SEGES/ME n. 65, de 2021. Nessa hipótese, devem ser observados os parâmetros adicionais trazidos pelo art. 5º da IN, incisos III, IV e V.

Importante: a pesquisa deve (i) registrar a identidade do bem pesquisado com o objeto a ser licitado; (ii) observar as condições comerciais praticadas, como prazos, locais de entrega, instalação, potencial economia de escala, entre outras particularidades que impactem na formação do preço (art. 4º).

Caso, após a publicação da Intenção de Registro de Preços (IRP), houver manifestação de interesse por parte de outros órgãos, recomenda-se que a Administração analise a necessidade de realizar uma nova pesquisa de preços, considerando os novos quantitativos demandados pelos órgãos participantes e eventual impacto na economia de escala. 

Metodologia para obtenção do preço estimado

O preço estimado da contratação deve ser obtido utilizando-se a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre três ou mais preços coletados na pesquisa feita nos termos do art. 5º (art. 6º, IN SEGES/ME n. 65, de 2021). 

Devem ser desconsiderados os valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados (art. 6º). 

Admite-se a determinação de preço estimado com base em menos de três preços somente em casos excepcionais, mediante justificativa nos autos aprovada pela autoridade competente (art. 6º, § 5º).

O preço estimado da contratação poderá ser obtido acrescentando ou subtraindo determinado percentual, de forma a aliar a atratividade do mercado e mitigar o risco de sobrepreço (art. 6º, § 2º). 

Formalização da pesquisa

A pesquisa deve ser formalizada nos termos do art. 3º da IN SEGES/ME n. 65/2021, em documento único juntado aos autos, contendo:

• a identificação do agente/equipe responsável pela pesquisa;

• indicação das fontes consultadas;

• série de preços coletados;

• método estatístico usado para a definição do valor estimado;

• justificativas para a metodologia utilizada, em especial para a desconsideração de valores inconsistentes, inexequíveis ou excessivamente elevados;

• memória de cálculo do valor estimado e documentos que lhe dão suporte;

• justificativa da escolha dos fornecedores, no caso da pesquisa direta.

Alerta-se: a mera juntada das telas de pesquisa ou os orçamentos obtidos não é suficiente, sendo necessária manifestação técnica conclusiva que analise criticamente os preços coletados, com a desconsideração dos preços inexequíveis ou excessivamente elevados (art. 6º, caput, §§ 3º e 4º, da IN SEGES/ME n. 65/2021).

Observa-se que os custos unitário e total da contratação foram estimados a partir dos dados coletados por meio de pesquisa feita nos moldes da IN SEGES/ME n. 65/2021. A Administração emitiu manifestação técnica conclusiva, contendo a análise crítica dos preços pesquisados (SUAP 23)​.

• justificativas para o parcelamento ou não da solução (inc. VIII):

A Súmula TCU n. 247 dispõe sobre a obrigatoriedade da adjudicação por itens, sempre que houver divisibilidade técnica e econômica:

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

No caso de serviços, na aplicação do princípio do parcelamento, deverão ser considerados (art. 47, II, § 1º, Lei nº 14.133/2021):

I - a responsabilidade técnica;

II - o custo para a Administração de vários contratos frente às vantagens da redução de custos, com divisão do objeto em itens;

III - o dever de buscar a ampliação da competição e de evitar a concentração de mercado.

A Lei n. 14.133, de 2021, prevê que o parcelamento não será adotado quando (art. 40, V, “b”, § 3º):

I - a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a compra do item do mesmo fornecedor;

II - o objeto a ser contratado configurar sistema único e integrado e houver a possibilidade de risco ao conjunto do objeto pretendido;

III - o processo de padronização ou de escolha de marca levar a fornecedor exclusivo.

Atenção: o parcelamento do objeto é a regra. O agrupamento é medida excepcional, que deve ser justificada adequadamente. Nesse caso, a Administração deve demonstrar que não haverá restrição à competitividade e que é a melhor forma de atender ao interesse público, em especial, à vantajosidade da contratação (Acordão TCU n. 2529/2021 - Plenário). 

Destaca-se que a reunião, em um mesmo lote, de itens usualmente produzidos por empresas de ramos distintos, restringe o caráter competitivo da licitação (cf. Informativo de Licitações e Contratos n. 148/2013 - TCU).

Registre-se que o agrupamento de itens não pode se fundar na invocação geral de que há necessidade de integração entre os bens/serviços a serem adquiridos/contratados. A justificativa deve demonstrar os aspectos técnicos e fáticos que confirmem tal posição. O TCU possui entendimento nesse sentido (Acórdão n. 1972/2018-Plenário):

30. [...] Além disso, mesmo nas respostas às oitivas, constata-se não haverem sido apresentadas razões de ordem técnica para não se realizar o parcelamento do objeto, apenas sendo explicitados motivos de cunho gerencial, relacionados, principalmente, com eventuais dificuldades que poderiam surgir na apuração de responsabilidades de prestadores distintos.

[...] 32. Com efeito, forçoso reconhecer que sempre que existente algum grau de integração entre serviços, tal como no objeto em questão, a possibilidade de surgimento de tais dificuldades, como regra, estará presente. Contudo, a simples possibilidade de ocorrerem tais problemas, por si só, não pode servir de fundamento para contrariar-se a regra legal de priorizar-se o parcelamento do objeto, em especial considerando que os níveis de integração podem variar de um caso para outro, bem como tendo em conta a viabilidade de, em várias hipóteses, serem implementados parâmetros e controles que viabilizem o adequado funcionamento conjunto das prestações ou, se for o caso, a devida identificação de responsabilidades.

33. De todo modo, considero que qualquer grau de aglutinação do objeto que se pretenda, em função de constituir exceção à regra legal do parcelamento, deverá ser prévia e tecnicamente justificado.

34. As circunstâncias evidenciadas nesta Representação, aliás, sinalizam que a forma de proceder do Crea/MG, com a aglutinação de todos os serviços em questão em um só objeto, pode estar viabilizando que uma só empresa se eternize como a única prestadora possível. (grifo nosso)

A presente contratação envolve diversas localidades do Estado/País. Assim, o agrupamento traz risco à competitividade do certame, devendo haver justificativa que considere tal fato. O objetivo dessa recomendação é que haja uma melhor definição do objeto contratual, considerando a capacidade das empresas no mercado de executar o objeto na magnitude pretendida pela Administração, de forma a não restringir a competitividade.

No caso, o certame prevê a adjudicação do objeto por lotes/grupo/a um único vencedor, com as justificativas de ordem técnica e econômica do ETP. 

• posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina (inc. XIII):

Consta o posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade públicano ETP.

c) Gerenciamento de Riscos ("Mapa de Riscos")

d) Termo de Referência (TR)

Na elaboração do Termo de Referência, a Administração deve observar  os parâmetros e elementos definidos no art. 6º, XXIII, da Lei n. 14.133, de 2021, na IN SEGES/ME n. 81, de  2022.

Atenção: O TR deve ser elaborado no Sistema TR Digital, nos termos do art. 4º da IN SEGES/ME n. 81/2022. A Administração deve compatibilizar o conteúdo do ETP com o TR, evitando contradições entre os documentos.

Destacam-se, abaixo, elementos relevantes do TR.

• previsão de critérios de sustentabilidade:

As especificações do objeto devem contemplar critérios de sustentabilidade ambiental, devendo a Administração formular as exigências de forma a não frustrar a competitividade.

Deverão ser tomados os seguintes cuidados, (art. 5º, art. 11, IV, art. 18, §1º, XII, e §2º, da Lei n. 14.133, de 2021, art. 7º, XI, da Lei n. 12.305, de 2010 e art. 9º, II e XII, da IN SEGES n. 58/2022):

a) definir os critérios e práticas objetivamente no instrumento convocatório como especificação técnica do objeto, obrigação da contratada ou requisito previsto em lei especial;

b) justificar a exigência nos autos;

c) verificar se os critérios e práticas preservam o caráter competitivo do certame;

d) verificar o alinhamento da contratação com o Plano de Gestão de Logística Sustentável;

e) priorização de aquisições de produtos reciclados e/ou recicláveis.

Para tanto, deve ser feita consulta ao "Guia Nacional de Contratações Sustentáveis", disponibilizado pela Advocacia-Geral da União no sítio eletrônico: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/licitacoes-sustentaveis.

Se os bens não se sujeitarem a critérios de sustentabilidade ou se as especificações restringirem indevidamente a competição em dado mercado, a Administração deverá apresentar justificativa nos autos.

Atenção: devem ser evitadas previsões genéricas e relativas a outros tipos de contratação, conforme orienta o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da AGU. 

No caso, a Administração incluiu critérios e práticas de sustentabilidade .

• conteúdo:

Em análise eminentemente formal, verifica-se que o termo de referência contemplou, em geral, as exigências contidas nos normativos citados acima. 

Recomendações:

Registro de preços

a) está expressamente prevista a impossibilidade de renovação dos quantitativos em caso de prorrogação  de vigência da Ata de Registro de Preços. Compulsando os autos, verifica-se uma eventual possibilidade de incongruência entre a vigência pretendida (5 anos) e o quantitativo total registrado (20 aplicações), especialmente considerando a existência de múltiplos órgãos participantes. Dado que a dedetização em serviços contínuos demanda periodicidade mínima (geralmente mensal ou trimestral), o saldo de 20 unidades pode ser insuficiente para cobrir o período de 60 meses, o que, somado à expressa vedação de renovação de quantitativos, poderá levar à paralisia precoce do serviço e à nulidade da eficácia da Ata de Registro de Preços por exaustão prematura de saldo. Recomenda-se a reavaliação do Termo de Referência para que o quantitativo reflita a real necessidade de todos os órgãos participantes pelo período total de vigência, sob pena de violação ao dever de planejamento (Art. 18, Lei nº 14.133/2021) e aos princípios da eficiência e da seleção da proposta mais vantajosa.

Vigência

b) no caso de serviço continuado: o art. 106 da Lei n. 14.133/2021 estabelece as seguintes diretrizes para a fixação da vigência em 05 (cinco) anos,, que devem ser observadas pelo gestor:

I - a autoridade competente do órgão ou entidade contratante deverá atestar a maior vantagem econômica vislumbrada em razão da contratação plurianual;

II - a Administração deverá atestar, no início da contratação e de cada exercício, a existência de créditos orçamentários vinculados à contratação e a vantagem em sua manutenção;

III - a Administração terá a opção de extinguir o contrato, sem ônus, quando não dispuser de créditos orçamentários para sua continuidade ou quando entender que o contrato não mais lhe oferece vantagem.

Regime de execução

c) justificar a escolha do regime de execução, considerando, em especial, a eficiência na gestão do contrato e os aspectos a seguir:

Empreitada por preço global (art. 6º, inciso XXIX, Lei nº 14.133/2021): contratação por preço certo e total. A adoção de tal regime pressupõe um termo de referência de boa qualidade, que estime com adequado nível de precisão as especificações e quantitativos do serviço, fornecendo aos licitantes todos os elementos e informações necessários para o total e completo conhecimento do objeto e a elaboração de proposta fidedigna, para evitar distorções relevantes no decorrer da execução contratual (TCU. Acórdão 1978/2013-Plenário, TC 007.109/2013-0, relator Ministro Valmir Campelo, 31.7.2013).

Empreitada por preço unitário (art. 6º, inciso XXVIII, Lei nº 14.133/2021): a contratação é feita por preço certo de unidades determinadas. Os pagamentos correspondem à medição dos serviços efetivamente executados, de modo que os riscos dos contratantes em relação a diferenças de quantitativos são menores. Tal regime é mais apropriado para os casos em que não se conhecem de antemão, com adequado nível de precisão, os quantitativos totais do serviço: a execução das “unidades” se dará de acordo com a necessidade observada, com a realização de medições periódicas a fim de quantificar os serviços efetivamente executados e os correspondentes valores devidos (TCU. Acórdão 1978/2013-Plenário, TC 007.109/2013-0, relator Ministro Valmir Campelo, 31.7.2013).

Conforme o Enunciado Consultivo PGF n. 93: 'É lícita a contratação para execução conforme a demanda para serviços, adotando-se como regime de execução a empreitada por preço unitário e a tarefa." (Fonte: Parecer n. 00010/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU. NUP 00407.000072/2020-36 - Seq. 116).​ 

A opção da Administração por um ou outro regime não decorre de mera conveniência, mas sim da possibilidade, no caso concreto, de predefinir uma estimativa precisa dos itens e respectivos quantitativos que compõem o objeto a ser contratado. Se tal possibilidade existir, a regra é a adoção da empreitada por preço global, normalmente atrelada às obras e serviços de menor complexidade. Do contrário, deve ser adotada a empreitada por preço unitário.

Requisitos de habilitação

d) a exigência de ato de autorização para o exercício da atividade a ser contratada deve ser específica e fundamentada em lei. Nos termos da nota explicativa da minuta padrão, “A Administração deve analisar se a atividade relativa ao objeto a ser contratado exige registro ou autorização para funcionamento, em razão de previsão legal ou normativa”. Se for o caso, devem ser especificados: (i) documento a ser apresentado, (ii) o órgão competente para expedi-lo e (iii) o fundamento legal. 

e) a exigência de registro ou inscrição da empresa em entidade profissional competente somente pode ser feita se houver lei determinando que o exercício da atividade objeto da licitação está sujeita à fiscalização da entidade profissional, obrigatoriamente. 

f) verificar a exigência de atestados de qualificação técnica, uma vez que são admitidas quantidades mínimas de até 50% (cinquenta por cento) das parcelas de maior relevância ou valor significativo do objeto da licitação, vedadas limitações de tempo e de locais específicos relativas aos atestados (art. 67, § 2º, da Lei n. 14.133/2021).

g) a exigência de atestados deve ser restrita às parcelas de maior relevância ou valor significativo do objeto da licitação, assim consideradas as que tenham valor individual igual ou superior a 4% (quatro por cento) do  valor total estimado da contratação (art. 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021).

h) itens 9.45.1 e 9.45.4 - com relação à capacidade técnico-profissional, a jurisprudência do TCU entende ser indevida a exigência de vínculo empregatício, para fins de comprovação da responsabilidade técnica pelo acompanhamento do serviço (capacidade técnico-profissional).

i) a exigência de comprovação de capacidade técnico-profissional deve estar associada à experiência na execução prévia de quantitativos dos itens de maior relevância e valor significativo da obra ou serviço do certame (Acórdão nº 1.229/2008-Plenário, Acórdão nº 2.303/2015 - Plenário). 

• Adequação orçamentária:

A indicação da disponibilidade orçamentária com a respectiva classificação funcional programática e da categoria econômica da despesa é uma imposição legal (6º, XXIII, alínea "j", c/c art. 18, caput, da Lei nº 14.133, de 2021, art. 10, inciso IX, da Lei n. 8.429, de 1992).

O art. 9º, inc. X, Instrução Normativa SEGES/ME n. 81, de 2022, determina que tal informação conste do Termo de Referência.

Alerta-se: é necessário juntar, antes da celebração do contrato administrativo, a nota de empenho suficiente para o suporte financeiro da respectiva despesa (art. 60 da Lei n. 4.320, de 1964).

Se as despesas que amparam a ação forem qualificáveis como atividades, sendo, portanto, despesas rotineiras e ordinárias, é dispensado o atendimento das exigências do art. 16, I e II, da Lei Complementar n. 101, de 2000 (Orientação Normativa AGU n. 52, de 2014, e Conclusão DEPCONSU/PGF/AGU n. 01/2012).

Por se tratar de licitação destinada ao registro de preços, a indicação da disponibilidade de créditos orçamentários somente será exigida para a formalização do contrato ou de outro instrumento hábil (art. 17 do Decreto n. 11.462, de 2023).

tratamento diferenciado às ME, EPP e COOP

A Administração deve analisar a incidência do tratamento diferenciado às microempresas (ME) e empresas de pequeno porte (EPP), nos temos do Decreto n. 8.538, de 2015. O tratamento diferenciado também se aplica às cooperativas (COOP) com receita bruta equivalente à das empresas de pequeno porte, por força do art. 34 da Lei n. 11.488, de 2007.

O art. 6º do Decreto n. 8.538, de 2015, estabelece que o processo licitatório deve ser destinado exclusivamente à participação de ME, EPP e COOP nos itens ou lotes de licitação cujo valor seja de até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais). 

Atenção: nas contratações com prazo de vigência superior a 1 (um) ano, será considerado o valor anual do contrato para aplicação da exclusividade (art. 4º, § 3º, da Lei n. 14.133, de 2021). 

O tratamento diferenciado poderá ser afastado, nas hipóteses do art. 10 do Decreto n. 8.538, de 2015, mediante justificativa:

Art. 10. Não se aplica o disposto nos art. 6º ao art. 8º quando:

I - não houver o mínimo de três fornecedores competitivos enquadrados como microempresas ou empresas de pequeno porte sediadas local ou regionalmente e capazes de cumprir as exigências estabelecidas no instrumento convocatório;

II - o tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e as empresas de pequeno porte não for vantajoso para a administração pública ou representar prejuízo ao conjunto ou ao complexo do objeto a ser contratado, justificadamente;

III - a licitação for dispensável ou inexigível, nos termos dos arts. 24 e 25 da Lei n. 8.666, de 1993 , excetuadas as dispensas tratadas pelos incisos I e II do caput do referido art. 24, nas quais a compra deverá ser feita preferencialmente por microempresas e empresas de pequeno porte, observados, no que couber, os incisos I, II e IV do caput deste artigo; ou

IV - o tratamento diferenciado e simplificado não for capaz de alcançar, justificadamente, pelo menos um dos objetivos previstos no art. 1º.

Parágrafo único. Para o disposto no inciso II do caput , considera-se não vantajosa a contratação quando:

I - resultar em preço superior ao valor estabelecido como referência; ou

II - a natureza do bem, serviço ou obra for incompatível com a aplicação dos benefícios.

Alerta-se: as hipóteses do art. 10 do Decreto n. 8.538, de 2015, são taxativas e não podem ser ampliadas. 

Registre-se que há, ainda, previsão facultativa de estabelecimento, nos instrumentos convocatórios:

• de exigência de subcontratação de ME e EPP nos termos do art. 7º do Decreto n. 8.538, de 2015;

• de prioridade de contratação de ME e EPP sediadas local ou regionalmente, até o limite de dez por cento do melhor preço válido nos termos do art. 9º, II, do Decreto n. 8.538, de 2015.

No caso, a estimativa do valor da contratação não ultrapassa R$ 80.000,00, sendo acertada a exigência da participação exclusiva das ME e EPP no certame.

MINUTAS PADRONIZADAS DE EDITAL, ATA DE REGISTRO DE PREÇO E CONTRATO 

Ao elaborar as minutas de edital, ata de registro de preços e contrato, a Administração deve atentar para as seguintes questões essenciais:

• conteúdo das minutas padronizadas:

Os requisitos e elementos a serem contemplados na minuta de edital são aqueles previstos no art. 25, caput, da Lei n. 14.133, de 2021, com as devidas adaptações às especificidades de cada contratação. 

Recomendações:

Na minuta de ata de registro de preços: 

a) observar que a validade da ata de registro de preços não se confunde com vigência da contratação, uma vez que ata e contrato são institutos diversos. O contrato deriva da ata e deve ser celebrado durante sua validade, porém, tem vigência própria. A ata de registro de preços não substitui o contrato. 

b) observar o que foi dito acerca da se a Administração prorrogação da ata de registro de preços e renovação dos quantitativos no tópico doTR.

Na minuta de contrato: 

c) replicar a descrição do objeto nos demais instrumentos. 

d) avaliar a pertinência de se incrementar as obrigações do contratado com as peculiaridades relacionadas ao objeto.

d) observar o disposto no art. 92, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, ao estabelecer que, de acordo com as peculiaridades de seu objeto e de seu regime de execução, o contrato conterá cláusula que preveja período antecedente à expedição da ordem de serviço para verificação de pendências, liberação de áreas ou adoção de outras providências cabíveis para a regularidade do início de sua execução.

• aplicação da Lei n. 13.709, de 2018 (LGPD):

Recomendação:

Nesses termos, o ente assessorado deverá:

O parecer acima referido fixou o entendimento de que, nos contratos administrativos, 

[...] não constem os números de documentos pessoais das pessoas naturais que irão assiná-los, como ocorre normalmente com os representantes da Administração e da empresa contratada. Em vez disso, propõe-se nos instrumentos contratuais os representantes da Administração sejam identificados apenas com a matrícula funcional [...]. Com relação aos representantes da contratada também se propõe que os instrumentos contratuais os identifiquem apenas pelo nome, até porque o art. 61 da Lei n. 8.666, de 1993, e o §1º do art. 89 da Lei n. 14.133, de 1º de abril de 2021, exigem apenas esse dado.   

DA PUBLICAÇÃO DO EDITAL E DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO

É obrigatória a divulgação e a manutenção do inteiro teor do edital de licitação, seus anexos e do termo de contrato no Portal Nacional de Contratações Públicas, a publicação de extrato do edital no Diário Oficial da União, bem como em jornal diário de grande circulação (art. 54, caput e §1º, c/c art. 94 da Lei n. 14.133/2021).

Deve ser observado o prazo mínimo de 08 (oito) dias úteis, contados a partir da data de divulgação do edital de licitação, para a apresentação das propostas e lances, quando adotados os critérios de julgamento de menor preço ou de maior desconto (art. 55, I, alínea “a”, Lei n. 14.133/2021).

Após a homologação do processo licitatório, é obrigatória a disponibilização no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) dos documentos elaborados na fase preparatória que porventura não tenham integrado o edital e seus anexos (art. 54, § 3º, da Lei n. 14.133/2021).

Deverão ser disponibilizados os seguintes documentos e informações no sítio oficial do órgão licitante na internet (art. 8º, §2º, da Lei n. 12.527, de 2011, c/c art. 7º, §3º, inc. V, do Decreto n. 7.724, de 2012,):

a) cópia integral do edital com seus anexos; 

b) resultado da licitação; 

c) contratos firmados e notas de empenho emitidas. 

III. CONCLUSÃO

Em face do exposto, o parecer é pela REGULARIDADE JURÍDICA, COM RESSALVAS do procedimento submetido ao exame desta unidade consultiva, condicionada ao atendimento das recomendações formuladas neste parecer, ressalvado o juízo de mérito da Administração e os aspectos técnicos, econômicos e financeiros, que escapam à análise deste órgão.

É o parecer, elaborado por meio do Sistema AGU de Inteligência Jurídica (Sapiens), assinado digitalmente pelo parecerista, consoante os objetivos de eficiência, padronização e uniformidade na atividade submetida à sua consultoria jurídica (art. 1º, incisos I e II e art. 3º, inc. II, da Portaria Normativa PGF/AGU n. 73/2025). 

À consideração superior.

Brasília, 11 de abril de 2026.

ANA GEORGINA GOMES BITTENCOURT

PROCURADORA FEDERAL

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 02010000420202640 e da chave de acesso 775aa823